但值得注意的是，这一条款仍明确保留了原有的处分，与政务处分平行设置。

民事主体的主观内心意思，需要通过客观外在的表示行为而得到体现。如在我国台湾地区，行政契约多属定型化契约，主要由行政机关拟定契约范本，相对人仅有拒绝或接受的可能性，无法参与契约内容实质的形成。

正如《行政协议规定》第1条所述，行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。行政协议双方意思自治的范围，需要视行政法律规范的类型而定。行政主体作为一个组织体，其意思表示构造与私法上自然人之间的意思表示不同。[15]该条款并非是相对人意思表示不真实的情况下订立的，此时双方权利义务不存在意思表示瑕疵，这方面与民事合同存在差异。两边签订的房屋征收补偿协议属因重大误解而订立，符合《合同法》规定的法定变更、撤销情形。

[24]针对这类情形，如何保障相对人意思表示的自治性以及特殊救济机制的构建，皆是尚待斟酌的论题。一方面，行政主体的意思表示须借助自然人方能作出。而在确定风险的限度时，社会的接受度就成为问题，这时就必须承认要有某种利益衡量的决定和法的价值判断。

制定技术标准涉及两个方面的内容，一是技术标准的内容，亦即将什么样的标准设定为技术标准。在风险行政中，技术标准是风险规制的一项重要管理手段，属于风险管理领域。旧《标准化管理条例》（国务院1979年制定，1994年废止）第2条规定，技术标准是从事生产、建设工作以及商品流通的一种共同技术依据。[12]具体而言，首先，从公害对策基本法的制定过程来看，环境基准只是政府在政策上的目标，而非有法效力的规制基准。

排放基准和总量规制基准根据个别的规制对象综合各种复杂流动的要素斟酌决定，而非仅从环境基准中直接、自动地决定。即便有了结论，也不等于说没有取得多数的意见是错误的。

但强制性标准则应当有法律的授权。四、技术标准的程序性要求 技术标准是风险规制的一种方式，是对外适用的审查基准，故而，其制定不仅要符合科学要求，还应当遵循一定的民主程序，符合标准制定的管理程序。在技术标准的制定上，专业理性自然是主导因素，应当遵循科学原则，但同时也有社会可接受性等考虑因素。[17]参见王贵松：《风险行政的组织法构造》，载《法商研究》2016年第6期，第15页。

本文将在阐明技术标准性质的基础上，分析制定技术标准在实体和程序上的要求，进而分析其司法审查的可能性及其方式。在技术标准的管理程序上，通常涉及技术标准主管部门与标准管理部门之间的关系，有时还涉及不同主管部门之间的协调配合问题。之所以如此，是因为科学评估的前提是不确定的，需要在社会、经济、政治及伦理性考虑事项之间综合勘定。一般承认的技术标准概念在19世纪的德国立法已有采用。

类似观点参见伍劲松：《食品安全标准的性质与效力》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2010年第3期，第16页。在技术标准制定的合法性上，技术标准的制定首先应当遵循科学原则。

从表达形式上说，法律与技术标准有很大差别，但技术标准可以补充完整为法的规定。强制性标准通常在法律法规中是有明确授权的。

再一种做法是提示科学技术水准的标准。有学者认为，强制性标准是技术法规的一种，技术法规是法律规范的一种。在德国法上，对于技术标准的定性，早先有预先的专家鉴定理论，与我国的前述法律证据说有类似之处，但这一理论后来却遭到了否定。技术标准的实质正当性在于对专家集体的授权，由多元利益构成的组织之手作成技术标准，可使行政的价值判断客观化。如果不存在国内标准，则要看有无外国标准，有外国标准适用外国标准，无外国标准则适用统一标准，即0.01ppm。法律上有时会仅仅使用科学技术水平，有时则表明一般承认的科学技术水平。

在功能上，技术标准是行政机关的一种审查基准。按照《办法》第21条的规定，秘书处只是对食品安全国家标准草案是否具有完整性、规范性、与委托协议书的一致性进行审查。

一般承认的技术规程一般适用于潜在危险性小、具有确定经验的管理领域。[16]我国《食品安全法》第21条第1款规定，食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据。

[14] 在卡尔卡核电案中，德国联邦宪法法院采用了三阶段理论，它指出：对于采取什么样的标准，法律可以作出适当的指示。但法律并没有规定排放的界限值，而只使用了有害环境影响的不确定法律概念。

该说认为，技术标准并非法源，其意义在于，符合强制性标准可以作为一种法律事实或证据加以援引，法院应首先审查其内容与相关法规之间的关系，如果满足强制性标准的要求就是履行了相关法律所要求的充要义务，则符合该强制性标准就等于符合了该法律要求。[5] 上述四种观点角度不一。仅仅是普遍肯定以及实务上的实证性，对于技术水准而言并不是决定性的，这样就可以技术发展的尖端作为许可或者禁止的法的标准。另一个立场是，仅此还不够，标准的资质还要得到客观的检证。

因为不属于法，例外不适用则是允许的。技术规范不具有法律性，一旦国家通过法律把遵守和执行技术规范确定为法律义务，技术规范则成为法律规范，成为法律规范所规定义务的具体内容，即成为法律规范的有机组成部分。

这也关系到技术标准如何发生效力、如何发挥功能的问题。第三，技术规范说或技术法规说。

从理论上来说，基于专业性的考虑，这三种审查之间应当有一定分工和界限。在日本，环境基准类似于我国的大气环境质量标准。

如果欠缺事前设定的基准，个别性法的判断就会带有法适用机关决断的危险。在德国的应对中，从法院全面审查出发的立场在理论上是明快的、有魅力的，但即使在这种情况下，也要讨论在自由心证主义的框架内以怎样的规则评价专家的鉴定、如何给各种安全性判断基准作出定位。尽管强制性标准现在已缩小了范围，但强制性标准必须执行的要求仍然是不妥当的。但是，评审委员会是专业性机构，其意见应当拘束国务院卫生行政部门，国务院卫生行政部门不可以修改审评委员会通过的食品安全国家标准。

[20] 要顺带提及的是，技术标准的制定与检查同样重要，为了保证技术标准制定的独立性，让技术标准制定功能与检查功能相分离是合适的，但为了确保在制定上获得必要的现场信息、知识等，又有必要让两者功能之间具有一定的合作。从我国标准法制的演进来看，强制性标准有一个逐步限缩领域的过程。

但在理论和实务上，对于技术标准的认识却存在不少分歧。按照《食品安全法》第28条第2款规定，在制定食品安全标准之前，先要由食品安全风险评估专家委员会实施风险评估。

[18]福岡高等裁判所宮崎支部2016年4月6日決定、判例時報2290号90頁。但正如后文所述，技术标准在专业技术性之外还有行政性、价值性，需要在法治主义之下接受规范和审查。